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新电改突破口:魏桥可能成为改革试验田

烽火网 时间:2020-09-14 10:53:05 来源:烽火资讯网

  电力体制改革的十年徘徊期中,地方电网“试验田”的探索却一直在自发进行。

  2012年上半年,关于地方电网与国家电网“龙蛇争霸”的消息频传。《财经国家周刊》记者从电监会获悉,目前电监会的相关部门对此非常关注,并将开展一系列调研。

  “地方电网有可能成为电力改革的突破口,甚至可能作为输配分开的试金石。”7月下旬,一位正在地方调研的电力专家告诉《财经国家周刊》。

  大小电网

  电力系统外的诸多国人并不清楚:中国的电网,并非国家电网和南方电网一统江山;尚有大量大大小小的地方电网,分割其间。

  其中,规模较大的地方电网企业主要有5家,即陕西地电集团、内蒙古电力公司、广西水利电业公司、四川水电投资经营集团、山西国际电力公司。以陕西地电为例,成立初期,陕西地电的供电区,在陕西省99个县里占2/3;而这66个县的售电量却只占全省售电量的1/3。很明显,都是些经济欠发达地区。

  一般而言,大小电网间平时相安无事;但每当地电地盘内出现耗电大项目时,央企电网都会来染指一番。

  事实上,地方电网除了地域优势外,技术和电网安全保障水平方面,不如两大央企电网,这在能源业界亦有共识。

  华北电力大学一专家介绍,2008年南方冰雪灾害最严重的湖南郴州,“央企电网和地方电网都在抢修,但央企的进度明显快得多”。

  国家电监会发布的《2011年供电监管报告》称,“国家电网公司、南方电网公司所属供电企业,供电总体水平普遍高于地方供电企业”。

  两大央企电网还有其他的天然优势。比如,可在地电企业法定营业区内,兴建高电压等级变电站的配套配网供电设施,争夺用户;并可依靠规划、设计、并网、调度等方面的垄断优势,对地电企业接入系统实行各种联网限制。

  比如,蒙西电网管内是中国著名的火电风电基地,但大量电力需要通过国家电网外送,“能送多少,人家说了算”,内蒙古电力公司党委工作部一职工说。

  多年来,关于蒙西电网窝电极其严重的消息,不绝而耳;甚至有消息称,内蒙古电力公司准备修建直通南方电网的直流特高压线路,“飞跃国家电网”。

  “地方政府,当然是支持地方电厂和地方电网的;因为他们可以直接控制这些电厂、电网,鼓励支持高耗能项目”,国家电网有关人士认为,在央企和地电公司的关系上,“地方政府自身的利益诉求起了重大作用”。

  这并不奇怪。除了一些地方水电企业归地方水利部门管理外,地电公司的归口管理部门,主要是各级地方政府的国资委、经信委和发改委。“地电企业,资源开发在地方、电量消化在地方、解决就业在地方、利润税收在地方”。

  地电往事

  上世纪80年代,当时的国家电力部在全国范围相继上收了600多个县级地方供电企业的管理权,归其“直供直管”;其余1800多个趸售县和自发自供县,则仍由地方政府管理。这一阶段,县级电网管理体制分为三种类型:一种是直供直管型,由央企电网企业直接管理;一种是地方自建小水电、小火电和供电,即自发自供自管;占比例最大的类型则是第三种——趸售县。所谓趸售,就是先向大电网购电,然后再转卖给区域内的用电户,类似于“先批发、后零售”。

  趸售电网,其资产仍然属于地方政府(主要是县级),一般称之为“县供电公司”。这些县,多是其供电区域内电源较少、无法满足用电需求,只能先向大电网购电,然后再转卖给区域内的用电户。

  用通俗的话来讲,趸售供电企业,就是电力“二道贩子”。

  1998年10月,“改造农村电网、改革农电管理体制、实现城乡同网同价”工作开始,随后实施了两轮大规模的农网建设与改造;借此,国家电力公司下属的各省市电力公司,对部分地方县级供电企业实施了“代管”。

  而山东魏桥解列运行的小电厂和小电网,也肇始于彼时的山东电力短缺;之后其默默耕耘多年,才发展壮大如斯。

  这种局面,基本维持到了现在,没有大的变化。这些历史演变,为日后的中国电力体制改革,埋下了诸多伏笔。

  变与不变

  电网,带有天然垄断性质。一旦成型,基本“一成不变”;但其中的细微变化,若非业内人士,恐很难洞见其奥妙。

  趸售县的变化,正是其中之一。

  按照2002年电力体制改革方案,输配分开后,配电侧要引进竞争机制,由两个及以上配电企业在同一区域展开竞争;而趸售县,因为存在和大电网不同产权的配电企业,自然是改革的最佳试点。

  《财经国家周刊》记者却了解到,目前趸售模式已露日渐式微之态,很多趸售县已经逐步划转给了央企电网。

  比如已经被拆分的华北电网,在2011年年初就已经基本完成了趸售县的划转,其管辖范围内的趸售县都已经变成了国网的“直供直管县”。

  国网河北电力公司管辖的冀南电网,其势力范围内的趸售县资产上划工作,即将大功告成。“现在邯郸、邢台、衡水三个市公司正在进行上划,计划今年6月完成”,国家电网有关人士告诉《财经国家周刊》记者,“这三市上划完成后,河北南网区域就没有趸售县了”。

  国家电网公司内部人士向《财经国家周刊》记者表示,“趸售县资产属于地方,就无法纳入市级电网整体规划;只是代管的话,国网就不会投资建设新线路,比如110KV的农网架”,“这对地方经济社会长远发展,也是不利的”。

  但在经历大规模农网改造之后,央企电网和地电企业之间,对于农电资产产权归属问题,一直争议不断。两大央企电网认为,农网改造是央企从国债资金和商业银行统贷资金建设的,并由央企电网统还这笔债务,农网改造形成的资产产权当属央企电网所有。

  而地方政府和相关地电企业认为,中央和地方财政预算内专项资金,都是农村电网建设改造的资本金,央企电网所属的各省电网企业不是农网资产的出资人;还贷资金主要是通过向省级以及以下用户加价均摊方式筹集的,产权应该归地方政府所有。

  还有一些“端不上台面”的问题,如“地方政府领导时常把趸售县供电企业当做蓄水池,政府部门想买部好车,领导亲属要安排工作,都会想到趸售供电企业”,“所以许多地方政府反对上划”。

  国家电网一内部人士表示,在进行趸售县资产上划时,发现这些供电企业“有很多裙带关系,管理不透明、不规范等问题严重”。

  但也有业界人士认为,地方电网相对薄弱,主要是因为在规划、设计、调度和上网电价、电量等诸多方面,存在着体制性、歧视性的制约,很难在同一平台上和大电网竞争。

  “苦乐不均”,中电联有关人士表示,“有些趸售县电力企业负担重、收益少,地方政府根本不愿意要,交给央企电网,其实是甩包袱”。

  对于上划,诸多趸售县电力企业的员工却表示欢迎,“成了央企职工,待遇和身份都将更有保障”。

  “上划只是其中一种方式,上划、代管、股份制、归地方,都是允许的方式;如果对外资和民营资本开放,投资主体将更加多元化”,国家电监会一官员称。

  上世纪90年代,四川什邡曾试图进行电网股份制改造,实现国家和地方两个电网合一,共同参股,但是最终未能达成协议。据当时参与方案设计的电力人士表示,“主要还是利益没有协调好”。

  仅是拾遗补缺?

  在电改“五号文件”中,地方电网被称为“农电”;《财经国家周刊》记者在采访中获悉,电监会一位负责人最近在听取汇报时指出,“今后尽量不称农电,统一用‘地电’概念”。

  传统上,在“中央统一办电管电”体制下,地电企业一直被认为扮演着“拾遗补缺”的角色,在中央电力企业延伸不到的地方发挥作用。

  在一些大型央企难以施展的地方,地电企业往往能充分利用其熟悉当地情况、人脉深厚、调动灵活、管理成本低等优势,建设小水电、小火电和小电网。

  有专家指出,地电企业也曾是电力体制改革的推动者。当年,有独立利益诉求的地方发电企业大量出现后,为了追求效益最大化,它们尝试了辅助业务社会化、采购招投标等当时来看很前卫的措施,“电厂经营管理也从代营代管开始,发展到自营代管,最后大部分电厂在2000年前后实现自营自管,为后来的厂网分开埋下了伏笔”。

  随着独立电厂的增多,其与电网所属电厂在调度计划安排、费用分摊、电费结算、电厂服务等方面的利益冲突变得日益尖锐,导致以地电企业为主的各投资主体强烈要求改革,实现厂网分开。

  “从一定程度上说,正是地方发电企业的发展壮大,才最终推动了厂网分开”,有电力体制改革研究者这样评价。

  地电企业目前面临的形势,显然更加严峻。随着各大区域电网的消失,央企电网“大一统”的趋势日渐明显,先天和后天的缺陷,硬件和软件的弱项,让地电企业有了“夹缝中求生存”的尴尬。

  但对于电力改革下一步,输配分开该怎么走,有诸多专家寄希望于地电企业成为试验田。

  “可以把目前已经实行了输配分开的陕西地电等地电企业,作为样本,进行深入研究对比”,有电力行业资深人士对《财经国家周刊》记者表示,这样可以用事实来说明,输配分开到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。

  国家电监会《2011年供电监管报告》称,“部分地区配电网投入不足,供电能力不足,不能满足经济社会发展和人民生活用电需求”。

  报告中的数据显示,从“十一五”期间到“十二五”期间,国家电网、南方电网输配网建设与改造实际投资和计划投资情况看,都是220千伏及以上电网投资规模“更加”或“继续”高于220千伏以下电网投资规模。

  而5家主要地方供电企业,同期220千伏以下电网计划投资规模“明显高于”220千伏及以上电网投资规模,且呈逐年增长态势。

  “在配电环节实行投资主体多元化,是扭转配电网发展滞后的重要对策”,一位研究地电企业的业内人士认为。

  国家电监会新闻研究处处长李创军撰文指出,开放购电侧市场可以作为电力市场化改革的突破口。“一些地方已经有一些独立于大电网的地方电力企业,可以先赋予这些企业购电自主权,开展试点”。

  “是通过兼并、继续走大一统的道路?还是坚持多家办电、培育多家市场主体,形成有效有序的竞争,走电力市场化的道路?这是下一步深化电力体制改革需要分析的重要问题”,一位电力行业资深人士感慨,“多年来,关于配网改革的观点,从来没有统一过”。

  “这几次事件的爆发,是一个机会,来唤起下一步电力体制改革怎么办”,这位电力行业资深人士对《财经国家周刊》记者表示。(记者 刘丽丽)


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